Uchylenie zakazu zawarcia umowy w postępowaniu odwoławczym [art. 578 ust. 2 PZP]

Możliwość zaskarżenia czynności (lub zaniechania czynności) zamawiającego do Krajowej Izby Odwoławczej jest jednym z podstawowych uprawnień przysługujących wykonawcom w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Niestety w praktyce zdarza się, że uprawnienie to bywa nadużywane przez wykonawców – w różny sposób, co dla zamawiających może generować istotne trudności. Poniżej chcielibyśmy wskazać na ważną dla zamawiających instytucję prawną, która w krytycznych sytuacjach może pozwolić na zawarcie umowy z wykonawcą wybranym w postępowaniu pomimo wniesienia odwołania od czynności wyboru oferty i pomimo wynikającego z art. 577 PZP zakazu zawarcia umowy przez rozpoznaniem odwołania. W skrócie – złożenie odwołania przez wykonawcę nie musi zamykać drogi do zawarcia umowy.

Konsekwencje naruszenia przez zamawiającego zakazu zawarcia umowy wynikającego z art. 577 PZP są poważne – od możliwości unieważnienia takiej umowy, po możliwość nałożenia na zamawiającego kar pieniężnych oraz odpowiedzialność kierownika zamawiającego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Niemniej w pewnych ściśle określonych i szczególnych sytuacjach zamawiający może zwrócić się do Krajowej Izby Odwoławczej o uchylenie zakazu zawarcia umowy. Zgodnie z art. 578 ust. 2 PZP, Krajowa Izba Odwoławcza może uchylić zakaz zawarcia umowy, jeżeli wystąpi przynajmniej jedna z następujących okoliczności:

„1) niezawarcie umowy mogłoby spowodować negatywne skutki dla interesu publicznego, przewyższające korzyści związane z koniecznością ochrony wszystkich interesów, w odniesieniu do których zachodzi prawdopodobieństwo doznania uszczerbku w wyniku czynności podjętych przez zamawiającego w postępowaniu o udzielenie zamówienia;

2) zamawiający uprawdopodobnił, że odwołanie wnoszone jest wyłącznie w celu uniemożliwienia zawarcia umowy.”

Oczywiście uchylenie zakazu zawarcia umowy stanowi wyjątek od zasady, i to wyjątek o bardzo doniosłych i daleko idących skutkach. Stąd w praktyce wnioski o uchylenie tego zakazu składane są relatywnie rzadko, a Krajowa Izba Odwoławcza niewielką ich część rozpatruje pozytywnie. Jedną z wielu zalet możliwości złożenia takiego wniosku jest również to, że Krajowa Izba Odwoławcza ma obowiązek rozpatrzyć je w terminie 5 dni od złożenia (art. 578 ust. 4 PZP). Choć jest to termin instrukcyjny, to praktyka pokazuje, że Krajowa Izba Odwoławcza tego terminu dotrzymuje.

Kancelaria w ostatnim czasie zarekomendowała jednemu z zamawiających skorzystanie z możliwości złożenia wniosku o uchylenie zakazu zawarcia umowy, z uwagi na szczególne okoliczności zaistniałe w prowadzonym postępowaniu o udzielenie zamówienia. Zamawiający uzyskał dofinansowanie ze środków zewnętrznych na zakup specjalistycznego sprzętu medycznego. Jednak umowa o dofinansowanie przewidywała bardzo krótkie terminy, w których zamawiający był zobowiązany wydatkować środki i rozliczyć dotację. Pomimo, że zamawiający działał z najwyższą starannością i niezwłocznie po uzyskaniu dotacji rozpoczął postępowanie o udzielenie zamówienia – wniesienie odwołania od czynności wyboru oferty najkorzystniejszej i czas potrzebny na rozstrzygnięcie sprawy przez Krajową Izbę Odwoławczą (wg stanu w IV kwartale 2025 r. – 6-7 tygodni) uniemożliwiły wydatkowanie środków w terminie. W konsekwencji oczekiwanie na rozstrzygnięcie Krajowej Izby Odwoławczej doprowadziłoby do utraty dofinansowania przez zamawiającego. Odwołanie zostało wniesione przez wykonawcę, którego oferta została odrzucona z uwagi na niezgodność z warunkami zamówienia. Sytuacja była o tyle szczególna, że zarzuty odwołania należało oceniać jako bezzasadne i to w stopniu oczywistym. Przynajmniej połowa z sześciu podniesionych zarzutów dotyczyła treści dokumentacji zamówienia, a nie czynności odrzucenia oferty odwołującego i wyboru oferty innego wykonawcy – były to więc zarzuty ewidentnie spóźnione. Kolejne dwa zarzuty dotyczyły czynności, których zamawiający w ogóle w postępowaniu nie podjął. Tylko jeden zarzut można było odnieść do czynności odrzucenia oferty odwołującego (choć ostatecznie i ten zarzut KIO uznała za dotyczący treści dokumentacji zamówienia i w konsekwencji spóźniony). Zarzut ten dotyczył niespełnienia przez urządzenie zaoferowane przez odwołującego kilku wymaganych parametrów technicznych. Zarzut był o tyle nietypowy, że sam odwołujący najpierw w ofercie, a następnie również w odwołaniu wprost przyznał, że urządzenie nie posiada wymaganych parametrów. Odwołujący próbował jednak dowodzić swoich racji w ten sposób, że pomimo braku wymaganych parametrów urządzenie jest „równoważne” i „lepsze”.

W imieniu zamawiającego Kancelaria złożyła wniosek do Krajowej Izby Odwoławczej o uchylenie zakazu zawarcia umowy. Wniosek został sformułowany przede wszystkim w oparciu o art. 578 ust. 2 pkt 1 PZP – tj. wystąpienie negatywnego skutku dla interesu publicznego w postaci utraty dotacji i tym samym utraty możliwości zakupienia specjalistycznego sprzętu medycznego na potrzeby diagnozowania pacjentów. W treści wniosku szczegółowo omówiliśmy warunki i terminy rozliczenia dotacji (w tym brak możliwości wydłużenia tych terminów) określone w umowie o dofinansowanie w celu wykazania, że oczekiwanie na wyrok KIO doprowadzi do utraty dofinansowania. Ponadto w uzasadnieniu wniosku opisaliśmy szczegółowo sam przebieg postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz terminy kolejnych czynności podjętych przez zamawiającego – a to w celu wykazania braku jakichkolwiek zaniedbań czy opieszałości po stronie zamawiającego. W uzasadnieniu omówiliśmy również negatywne skutki, jakie będą wiązać się z brakiem zakupu sprzętu medycznego objętego przedmiotem zamówienia dla realizacji interesu publicznego – w tym przypadku rozumianego jako korzyści uzyskiwane w wyniku realizacji przedsięwzięcia służącego ochronie zdrowia mieszkańców. Wszystkie te argumenty zostały poparte stosownymi dowodami – w szczególności dokumentacją postępowania oraz przede wszystkim umową o dofinansowanie.

W złożonym wniosku odwołaliśmy się również do drugiej z przesłanek umożliwiających uchylenie zakazu zawarcia umowy, tj. podjęliśmy próbę uprawdopodobnienia, że odwołanie zostało wniesione wyłącznie w celu uniemożliwienia zawarcia umowy, ze względu na oparcie odwołania na zarzutach spóźnionych lub bezzasadnych z innych przyczyn natury formalnej. Tutaj wskazać trzeba, że ta przesłanka, choć w ogólnym ujęciu jest nakierunkowana na badanie zarzutów odwołania, niemniej w orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej utrwalił się pogląd, zgodnie z którym w ramach tej przesłanki nie można badać zarzutów odwołania pod kątem ich zasadności. Ta materia jest bowiem objęta kognicją KIO w ramach rozstrzygania odwołania, a nie oceny wniosku o uchylenie zakazu zawarcia umowy. W praktyce przesłankę tę KIO uznaje za spełnioną raczej tylko wtedy, gdy odwołanie nie spełnia warunków formalnych lub jest niedopuszczalne. Jednak nawet oczywista bezzasadność zarzutów nie stanowi dostatecznej podstawy do uchylenia zakazu zawarcia umowy.

Postanowieniem z dnia 18 listopada 2025 r. (sygn. KIO/W 69/25) Krajowa Izba Odwoławcza przychyliła się do złożonego przez Kancelarię wniosku i uchyliła zakaz zawarcia umowy. W uzasadnieniu postanowienia KIO podzieliła w całości argumentację podniesioną przez Kancelarię we wniosku o uchylenie zakazu zawarcia umowy. Niezwłocznie po wydaniu postanowienia zamawiający zawarł umowę z wybranym wykonawcą, a wykonawca niezwłocznie dostarczył sprzęt zgodny z dokumentacją zamówienia. Dotacja została w pełni wykorzystana i rozliczona w terminie, z korzyścią dla interesu publicznego – tj. zdrowia i życia mieszkańców.

Na zakończenie warto również dodać, że samo odwołanie zostało przez Krajową Izbę Odwoławczą odrzucone co do pięciu z sześciu zarzutów, a oddalone w zakresie jednego zarzutu (wyrok z dnia 11 grudnia 2025 r. sygn. KIO 4848/25). Niemniej nawet gdyby Krajowa Izba Odwoławcza odwołanie uwzględniła (w całości lub części), to zamawiającemu nie grożą już w takim wypadku żadne sankcje z powodu zawarcia umowy przed rozpoznaniem odwołania, a umowa taka nie podlega unieważnieniu. W takim przypadku Krajowa Izba Odwoławcza poprzestaje na stwierdzeniu naruszenia przepisów PZP przez zamawiającego.

14.01.2026r. 

autor r.pr. Michał Szeląg