Dokument wewnętrzny a informacja publiczna. Granice wyłączenia w świetle wyroku NSA z 9 kwietnia 2026 r., sygn. akt: III OSK 1597/25:

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) przyznaje każdemu prawo dostępu do informacji o sprawach publicznych. Prawo to ma zakotwiczenie konstytucyjne w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i jest kwalifikowane jako publiczne prawo podmiotowe. Jednocześnie ustawa ta, a wraz z nią bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, wypracowała szereg kategorii wyłączeń spod obowiązku udostępniania. Jedną z najistotniejszych i zarazem najbardziej spornych jest kategoria tak zwanego dokumentu wewnętrznego. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2026 r., wydany w sprawie o sygn. akt (skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z 6 maja 2025 r., sygn. II SAB/Wa 743/24), dostarcza ważnych wskazówek interpretacyjnych w tym zakresie i porządkuje dotychczasową linię orzeczniczą.

Spółka jawna prowadząca apteki ogólnodostępne złożyła do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (GIF) wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmujący dokumenty przesłane przez GIF do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, w tym pismo dotyczące weryfikacji statusu aptek Spółki, a także wszelką dalszą korespondencję w tej sprawie. Organ odmówił udostępnienia, wskazując, że żądane pisma stanowią dokumenty wewnętrzne, a więc nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Spółka wniosła skargę na bezczynność organu. WSA w Warszawie wyrokiem z 6 maja 2025 r. stwierdził bezczynność GIF i zobowiązał go do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku. Organ wniósł skargę kasacyjną, którą NSA oddalił wyrokiem z 9 kwietnia 2026 r.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia dokumentu wewnętrznego. Kategorię tę ukształtowało orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazało na jej zasadnicze cechy.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że dokumenty wewnętrzne służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są jednak wyrazem stanowiska organu i wobec tego nie stanowią informacji publicznej.

NSA w komentowanym wyroku syntetycznie zdefiniował dokument wewnętrzny, odwołując się do swego wcześniejszego orzecznictwa, w szczególności do wyroku z 8 marca 2023 r. (sygn. III OSK 7293/21). Dokument wewnętrzny posiada następujące cechy:

Jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a zatem posiada cechy dokumentu wytworzonego przez podmiot publiczny w związku z realizacją zadań publicznych.
Został wytworzony wyłącznie na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył.
Nie przedstawia stanowiska tego podmiotu na zewnątrz.

Kluczowa cecha odróżniająca dokument wewnętrzny od dokumentu urzędowego podlegającego udostępnieniu to zatem kierunek jego oddziaływania. Dokument wewnętrzny funkcjonuje w obiegu zamkniętym wewnątrz struktury danego podmiotu lub podmiotu pozostającego z nim w bezpośredniej strukturalnej zależności. Jego celem jest wspieranie procesów wewnętrznych, rozważań, uzgodnień i przygotowań do zajęcia finalnego stanowiska.

Na podstawie komentowanego wyroku oraz przywoływanego w nim orzecznictwa można wskazać kategorie dokumentów, którym sądy administracyjne odmawiają przymiotu dokumentu wewnętrznego, nakazując traktować je jako informację publiczną podlegającą udostępnieniu:

Pisma skierowane do zewnętrznych podmiotów publicznych, niezależnie od tego, czy w strukturze organizacyjnej prawa administracyjnego powiązanych stosunkiem nadzoru lub koordynacji.
Dokumenty stanowiące oświadczenia woli reprezentantów organu, złożone w ramach ich kompetencji i przesłane innemu, odrębnemu podmiotowi realizującemu własne zadania publiczne.
Dokumenty mające walor oficjalności, to jest mogące stanowić podstawę do podjęcia czynności przez adresata pisma względem podmiotów zewnętrznych.

Komentowany wyrok rozstrzyga również inny doniosły problem prawny, związany z pojęciem "sprawy własnej" jako rzekomej negatywnej przesłanki dostępu do informacji publicznej. Organ argumentował bowiem, że żądane przez Spółkę informacje dotyczą postępowań, w których Spółka była stroną, a zatem dotyczą jej "własnej sprawy", co miałoby dyskwalifikować publiczny charakter wnioskowanych informacji.

NSA wyraźnie odrzucił to stanowisko, uznając kryterium "sprawy własnej" za nieczytelne i dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Sąd wskazał, że przyjęcie poglądu, jakoby wnioskodawca nie mógł przy pomocy u.d.i.p. ubiegać się o informacje dotyczące jego własnej sprawy, prowadziłoby do absurdalnego wniosku: informacja o działalności organu byłaby dostępna dla każdego za wyjątkiem osoby, której działalność ta bezpośrednio dotyczy.

NSA podkreślił przy tym, że art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprost zakazuje żądania od wnioskodawcy wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Kwalifikacja informacji jako publicznej zależy zatem od jej treści i charakteru, nie zaś od tego, kto o nią wnioskuje i czy ma w jej uzyskaniu interes prywatny.

Jednocześnie Sąd dopuścił możliwość wyodrębnienia w szerszym kontekście określonej sprawy takich obszarów, które mają charakter ściśle prywatny. Informacje dotyczące sfery prywatnej uczestników postępowań, takie jak dokumenty prywatne, wnioski, odwołania czy pisma procesowe stron, nie uzyskują waloru publicznego tylko dlatego, że trafiają do akt organu administracji. Niemniej działalność samego organu, ukierunkowana na realizację zadań publicznych, zawsze stanowi informację publiczną.

Wyrok NSA z 9 kwietnia 2026 r. stanowi ważny głos w dyskusji nad zakresem pojęcia dokumentu wewnętrznego jako wyłączenia spod obowiązku udostępniania informacji publicznej. Sąd wyraźnie wskazał, że o wewnętrznym charakterze dokumentu nie decyduje strukturalna zależność podmiotów, lecz to, czy dokument funkcjonuje wyłącznie w obiegu wewnętrznym i nie wywołuje skutków na zewnątrz. Korespondencja między organami publicznymi, mająca walor oficjalności i mogąca stanowić podstawę działań wobec podmiotów zewnętrznych, jest informacją publiczną, do której zastosowanie ma tryb przewidziany w u.d.i.p. Organy, które odmawiają udostępnienia takich dokumentów bez wydania stosownej decyzji, pozostają w bezczynności i narażają się na zobowiązanie do rozpoznania wniosku przez sąd administracyjny.

autor: aplikant radcowski Oliwia Blatkiewicz